του Άγγελου Στεργίου*
Το ασφαλιστικό είναι το νέο κοινωνικό ζήτημα. Η επίλυσή του πρέπει να αναχθεί σε εθνική προτεραιότητα. Ενώ όμως οι διαπιστώσεις είναι συγκλίνουσες και «πλούσιες», οι προτάσεις αποδεικνύονται μάλλον «φτωχές». Όλοι αναζητούν αριθμούς για να πειστούν. Όποιος τους κατέχει, εξουσιάζει. Αν και πολλές φορές η χρήση των αριθμών γίνεται όλως επιλεκτικά για να στηριχθούν κάποιες υποθέσεις. Ανάλογα σε ποια πλευρά της διελκυστίνδας τοποθετείται κανείς (κυβερνητική ή αντιπολιτευτική), επιλέγει και τη στάση σου : επώδυνος πραγματισμός για την πρώτη, ανέξοδη δημαγωγία για τη δεύτερη. Τα επιχειρήματα ανακυκλώνονται και το πρόβλημα μας προσπερνά βαθαίνοντας.
Οι συντάξεις, αν και ενοχοποιήθηκαν για το υπέρογκο δημόσιο χρέος[1], αποτέλεσαν ωστόσο το κύριο αντίβαρο στην κρίση. Αποτελούν συγχρόνως όπλο κατά της κρίσης και γενεσιουργός αιτία της κρίσης. Αυτό τις κάνει ένα σύνθετο, σχεδόν άλυτο πρόβλημα. Πέρα από αιτίες που ανάγονται καθαρά στην ελληνική παθογένεια (πελατειακός ρόλος του κράτους, πολιτική αξιοποίηση των αποθεματικών, κ.α.), συναντάμε στο ελληνικό πρόβλημα τις κοινές απειλές όλων των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης (δυσμενείς δημογραφικές αλλαγές, μεταλλάξεις στη δομή της απασχόλησης, αγώνα προς τα κάτω που επιβάλλει η παγκοσμιοποίηση, κ.α.). Γι’ αυτό άλλωστε σχεδόν όλα τα συνταξιοδοτικά συστήματα έχουν αλλάξει ή έχουν εισέλθει σε διαδικασία μεταρρύθμισης. Κανένα δεν έμεινε αναλλοίωτο στη μεταπολεμική του μορφή. Φυσικά, η κύρια δυσκολία για τη χώρα μας έγκειται στο ότι η μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος επιχειρείται σε εξαιρετικά ακραίες συνθήκες ύφεσης. Το ΑΕΠ έχει μειωθεί δραματικά τα τελευταία χρόνια κατά 25%, ενώ οι εκτιμήσεις για τους ρυθμούς ανάπτυξης τα επόμενα χρόνια είναι τουλάχιστον αβέβαιες.
Για να λύσουμε το ασφαλιστικό δεν χρειάζεται να κατέβουμε στους δρόμους. Τουλάχιστον, προς το παρόν. Προέχει να προτείνουμε ρεαλιστικές και δίκαιες διεξόδους. Συνθέσεις και όχι πολώσεις. Αντί να μετατρέψουμε το ασφαλιστικό σε ανθρωποφάγο πεδίο μάχης ανάμεσα σε γενεές, αντί να αναζωπυρώσουμε ανταγωνισμούς ανάμεσα σε επαγγελματικές ομάδες, με κερδισμένους και χαμένους, θα πρέπει να κατανείμουμε τις θυσίες κατ’ αναλογία δυνάμεων. Αν διαρρήξουμε τους δεσμούς εμπιστοσύνης, το σύστημα δεν θα αντέξει. Το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε ως επωφελές για τους περισσότερους. Η κρίση της κοινωνικής ασφάλισης μετατράπηκε σε κρίση ανακατανομής του εισοδήματος και ως τέτοια θα πρέπει να αντιμετωπιστεί. Όσοι περιχαρακώνονται σε αμετακίνητες θέσεις, μάχονται ουσιαστικά κατά της δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης. Η μη προσαρμογή του συστήματος θα οδηγήσει στην κατάρρευσή του υπό το βάρος των ελλειμμάτων, με περαιτέρω φυσική συνέπεια την επάνοδο στην «αυθόρμητη» τάξη της αγοράς.
Τα αδιέξοδα είναι συγχρόνως οικονομικά και πολιτικά. Γιατί είναι δύσκολο να επιλυθεί το ζήτημα των συντάξεων υπό το ασφυκτικό καθεστώς της ύφεσης ; Για το συνταξιοδοτικό σύστημα, η μείωση των κρατικών πόρων ήταν ακόμη πιο επώδυνη, γιατί ήρθε σε μια στιγμή που η οικονομική κρίση αφενός κλόνισε συθέμελα το διανεμητικό σύστημα προκαθορισμένων παροχών, αφετέρου αύξησε υπέρμετρα την ανάγκη για κοινωνική προστασία. Οι ασφαλιστικές μεταρρυθμίσεις υπό την πίεση των Μνημονίων από το 2010 και εφεξής έχουν ήδη μακρά ιστορία. Έδωσαν μια ανάσα στον κρατικό προϋπολογισμό μακροπρόθεσμα, αφού οδήγησαν σε σημαντική μείωση των δαπανών. Πράγματι, η κρατική συμμετοχή μειώθηκε από τα 18,9 δισ το 2010 στα 8,8 δισ το 2015. Αντίθετα, η αύξηση θα ανερχόταν στο 24% ΑΕΠ το 2060 με την επικρατούσα προ μεταρρυθμίσεων κατάσταση[2].
Τα μέτρα, αν και επώδυνα και άδικα, δεν αποδείχθηκαν αποτελεσματικά. Ανακούφισαν τον κρατικό προϋπολογισμό, αλλά δεν έλυσαν το ασφαλιστικό. Η οικονομική ύφεση που προκλήθηκε από τις πολιτικές λιτότητας, προκάλεσε νέα απώλεια εσόδων για τους ασφαλιστικούς φορείς 2,57 εκατ. ευρώ σε εισφορές. Συγχρόνως, αυξήθηκε σημαντικά το ποσό των ανείσπρακτων οφειλών (έως το Σεπτέμβριο του 2015 στο ΚΕΑΟ είχαν διαβιβαστεί 275.857 οφειλέτες με το ποσό των ασφαλιστικών οφειλών να ανέρχεται στα 12.912.510,21 ευρώ). Το ασφαλιστικό μοιάζει μ’ εκείνον που έχει παγιδευτεί σε κινούμενη άμμο. Η παραμικρή κίνηση τον βυθίζει περισσότερο. Αυτή είναι τραγωδία. Όποια επώδυνα μέτρα κι αν λάβει ο νομοθέτης, προκαλούν νέα ελλείμματα που επιζητούν με τη σειρά τους πρόσθετα, ακόμη και πιο περιοριστικά μέτρα (μείωση παροχών – αύξηση εισφορών). Δηλαδή, δεν σταθεροποιείται το πρόβλημα για να αποδώσουν οι λύσεις. Έτσι, οι συντάξεις θα εισέλθουν σε διαρκή περίοδο ανεπάρκειας και αβεβαιότητας. Θα διασφαλίζεται η βιωσιμότητα πρόσκαιρα, για να επανέλθει, μετά από λίγα χρόνια, το πρόβλημα με πιο οξύ τρόπο. Ήδη οι επάλληλες νομοθετικές αναπροσαρμογές προς τα κάτω, λειτούργησαν ως οιονεί «ρήτρα μηδενικού ελλείμματος». Με δεδομένο ότι ο ρόλος του κράτους στη χρηματοδότηση όλο και μειώνεται, το βάρος της βιωσιμότητας μεταφέρεται στους ώμους των ασφαλισμένων και των συνταξιούχων.
Τι πρέπει να γίνει ; Για να ευοδώσει μια λύση, θα πρέπει να υπάρξει ένα κεφάλαιο που θα απορροφά τις πιέσεις εν είδει αμορτισέρ σε καιρό κρίσης. Το εν λόγω κεφάλαιο θα είναι ανεξάρτητο από το θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης. Θα τροφοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό, την περιουσία των Ταμείων, καθώς και από τους συμπληρωματικούς πόρους που θα μπορέσει να κινητοποιήσει το Κράτος. Εννοείται ότι μια τέτοια επιλογή προϋποθέτει ότι προηγουμένως θα έχει προχωρήσει η ορθολογική οργάνωση του συστήματος με την κατάργηση των όποιων ανισοτήτων (πρόωρες συνταξιοδοτήσεις).
Από την άλλη, γιατί το ασφαλιστικό προσκρούσει σε πολιτικά εμπόδια ; Η επίλυση του συνταξιοδοτικού προβλήματος προϋποθέτει επιλογές. Το κεντρικό ζήτημα είναι αν οι επιλογές αυτές θα γίνουν μονομερώς από κάποια κυβέρνηση ή αν θα αποτελέσουν κατάληξη μιας μακράς διαδικασίας που περιλαμβάνει ενημέρωση, διαπραγμάτευση και δημόσιο διάλογο. Το δεύτερο παρατηρείται σε δυτικές δημοκρατικές κοινωνίες, που μας προσφέρουν και τα ανάλογα παραδείγματα (Ιταλία, Σουηδία, Ισπανία). Εκεί συνήθως τα συνδικάτα δεν καλούνται απλώς να αποδεχθούν ή να απορρίψουν προδιαγεγραμμένες λύσεις. Και φυσικά όταν προσέρχονται, είναι έτοιμα να συνομιλήσουν. Γενικά, δεν έχει σημασία μόνο ότι θέλει κανείς να αλλάξει το σύστημα, αλλά εξίσου αποφασιστικό είναι πώς επιχειρεί να το αλλάξει. Δεν πρόκειται για μια απλή διαδικαστική πλευρά, αλλά για ουσιαστικό όρο της επίλυσης. Από το διάλογο εξαρτάται η επιτυχία της ίδιας της μεταρρύθμισης.
Ο κοινωνικός διάλογος δεν μπόρεσε να εγκλιματιστεί στην Ελλάδα. Ένα από τα κεντρικότερα ζητήματα της κοινωνίας μας, το μέλλον των συντάξεων, βρίσκεται σταθερά εκτός ενός σοβαρού δημόσιου λόγου και διαλόγου. Αν ανατρέξουμε σε όλη την προηγούμενη περίοδο, από τη δεκαετία του ΄90, οπότε και εισήλθαμε επίσημα σε μια παρατεταμένη περίοδο κρίσης-μεταρρυθμίσεων, θα καταλήξουμε σχεδόν αναπόδραστα στο ότι η αδυναμία εγκαθίδρυσης ενός δίκαιου και βιώσιμου συστήματος κοινωνικής ασφάλισης είναι το χρονικό ενός αδύνατου κοινωνικού διάλογο.
Η έλλειψη μιας ζωντανής δημοκρατικής αντιπαράθεσης δημιουργεί το κατάλληλο έδαφος για λαϊκισμούς ή αυταρχικές λύσεις. Ταλανιζόμαστε ανάμεσα στην υπεράσπιση του κάθε συντεχνιακού προνομίου και την άκριτη περικοπή των συντάξεων. Το ασφαλιστικό, εδώ και δύο δεκαετίες, δεν επιλύεται με δημοκρατικές διαδικασίες. Η ανυπαρξία μιας σοβαρής συζήτησης αφήνει ελεύθερο χώρο στην πελατειακή ρύθμιση του ζητήματος από τα κόμματα της εξουσίας. Μικρές προσαρμογές, μετάθεση του προβλήματος στην επόμενη κυβέρνηση
Η πρώτη σοβαρή, αλλά δειλή προσπάθεια άρσης των αδιεξόδων έγινε το 1990 (ν. 1901/90). Το 1992 (ν. 2084/92) η ΝΔ προχώρησε σε σημαντικές αλλαγές, αλλά κυρίως σε βάρος των μελλοντικών γενεών. Οι εργαζόμενοι στις ΔΕΚΟ αντέδρασαν για την επέκταση των θυσιών και στους ήδη ασφαλισμένους. Η εκσυγχρονιστική πρόταση του 2001 απέτυχε να υλοποιηθεί. Τα συνδικάτα βγήκαν νικητές από την αναμέτρηση. Ο νόμος του 2002 ήταν αποτέλεσμα κομματικών και συνδικαλιστικών συμβιβασμών. Τα επόμενα χρόνια το ασφαλιστικό παρέμεινε εν αναμονή. Το 2008 (ν. 3655/08) άνοιξε το ζήτημα των εκτεταμένων (ιδιόρρυθμων) ενοποιήσεων των φορέων. Από το 2010 οι λύσεις που επιβλήθηκαν, εξέφρασαν την τραγική δημοσιονομική κατάσταση της χώρας, με κύρια έκφραση τις εκτεταμένες οριζόντιες και ισοπεδωτικές περικοπές των συντάξεων. Φυσικά, τα δημοσιονομικά μέτρα άμεσης απόδοσης (οι λεγόμενες περικοπές) δεν μπορούν να ενταχθούν στο πλαίσιο μιας συνολικής μεταρρύθμισης. Αποτελούν την πιο αποδοτική από δημοσιονομική άποψη και κοινωνικά άδικη λύση.
Η σχεδιαζόμενη μεταρρύθμιση εκκινεί από ένα δημοσιονομικό στόχο, όπως περιγράφεται στο τρίτο Μνημόνιο. Εξοικονόμηση περίπου 0,25% του ΑΕΠ του 2015 και 1% του ΑΕΠ έως το 2016. Επομένως, είναι κατ’ αρχήν δέσμια μιας μείωσης της κρατικής δαπάνης για τις συντάξεις. Το περιορισμένο των πόρων για τη διάσωση του θεσμού δίνει προτεραιότητα στην προστασία των πιο ευάλωτων. Ποια όμως είναι η παγίδα; Αν δεν τηρηθεί η ανταμοιβή, τότε θα αναπτυχθούν φυγόκεντρες δυνάμεις (έξοδος από το σύστημα, αύξηση των οφειλών, εισφοροδιαφυγή). Οι περισσότεροι ήδη σχεδιάζουν τα επόμενά τους βήματα. Συμπλήρωση ελάχιστων προϋποθέσεων, περιορισμός των προσδοκιών και απαξίωση του ρόλου της κοινωνικής ασφάλισης ως εγγυήτριας ενός αξιοπρεπούς βιοτικού επιπέδου.
Γίνεται φανερό σε όλους ότι απαιτείται ένα νέο αφήγημα για την κοινωνική ασφάλιση. Οι συντάξεις δεν αποβλέπουν μόνο στην καταπολέμηση της φτώχειας. Το δημόσιο σύστημα δεν μπορεί να περιοριστεί στην εγγύηση ελάχιστων (κοινωνικών) παροχών, ενώ η διατήρηση του επιπέδου διαβίωσης («maintenance of living standards») να εγκαταλειφθεί κυρίως στον ιδιωτικό τομέα (επαγγελματικά ταμεία, αγορά). Αυτό θα σημάνει το τέλος της κοινωνικής ασφάλισης όπως τη γνωρίσαμε. Οφείλουμε να υπερασπιστούμε, όπως έγραφε ο R. Castel, τη βεβαιότητα που μας δίνει η κοινωνική ασφάλιση, στον ωκεανό της αβεβαιότητας του σύγχρονου κόσμου. Η διάλυση της κοινωνικής ασφάλισης θα δώσει το μήνυμα ότι όλα είναι πλέον πιθανά.
* Καθηγητή Νομικής ΑΠΘ, Τομέας Αστικού, Αστικού Δικονομικού και Εργατικού Δικαίου,Γνωστικό Αντικείμενο: ΔΙΚΑΙΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ
Σημειώσεις:
[1] Βλ. Τ. Γιαννίτση, Το ασφαλιστικό και η κρίση, 2016.
[2] Βλ. G. Symeonidis, The Greek pension reform strategy 2010-2014, www.actuaries.org/oslo2015/papers/PBSS-Simeonidis.