Τι προβλέπει ο νόμος για τις εκπρόθεσμες τροπολογίες

Αποσκοπώντας στην υιοθέτηση κανόνων καλής και διαφανούς νομοθέτησης, το άρθρο 74 παρ. 5 του Συντάγματος, καθώς και τα άρθρα 88-89 και 101 παρ. 5 του Κανονισμού της Βουλής ορίζουν ότι οι υπουργικές τροπολογίες σε προτεινόμενα νομοσχέδια πρέπει να κατατίθενται μέχρι τρεις ημέρες πριν την έναρξη της συζήτησης στην Ολομέλεια ή την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή, διαφορετικά δεν εισάγονται για συζήτηση ή ψήφιση στο νομοθετικό σώμα.

Σκοπός των παραπάνω κανόνων είναι να υπάρχει αρκετός χρόνος για επεξεργασία και έλεγχο -τόσο από τους βουλευτές όσο και από την κοινή γνώμη- των ρυθμίσεων που προτείνονται από τους υπουργούς με τη μορφή των τροπολογιών. Ακόμη, έτσι αποσοβείται η κατάθεση -λίγο πριν την ψήφιση του νομοσχεδίου- κανόνων που θα ξεφύγουν της προσοχής της δημόσιας σφαίρας και θα ρυθμίσουν, υπό καθεστώς αδιαφάνειας και έλλειψης λογοδοσίας, ζητήματα που άπτονται ατομικών δικαιωμάτων, δημοσίων συμβάσεων και άλλων σημαντικών ζητημάτων που επηρεάζουν τη ζωή εκατομμυρίων πολιτών.

Ιούλιος 2019-Σεπτέμβριος 2021: Πάνω από το 64% των τροπολογιών είναι εκπρόθεσμες

Παρά τη σημασία αυτών των κανόνων για τη δημοκρατία και το κράτος δικαίου, το 2021 η κυβέρνηση κατέθεσε σωρεία εκπρόθεσμων τροπολογιών. Σύμφωνα με την έρευνα του Vouliwatch, από τον Ιούλιο του 2019 έως και τον Σεπτέμβριο του 2021 κατατέθηκαν συνολικά 377 τροπολογίες, από τις οποίες 244, δηλαδή πάνω από το 64%, ήταν εκπρόθεσμες.

Μάλιστα, θα πρέπει να αναφέρουμε ότι για τον υπολογισμό των εκπρόθεσμων τροπολογιών, ακολουθήσαμε τη μετριοπαθέστερη μέθοδο της Βουλής και κρίναμε ως τέτοιες μόνο αυτές που κατατέθηκαν την ημέρα της ψήφισης του σχετικού νομοσχεδίου και την αμέσως προηγούμενη. Αν εφαρμόζαμε το γράμμα του νόμου και θεωρούσαμε ως εκπρόθεσμες τις τροπολογίες που δεν κατατέθηκαν τρεις τουλάχιστον ημέρες πριν την έναρξη της συζήτησης, τότε το ποσοστό των εκπρόθεσμων τροπολογιών θα ήταν πολύ μεγαλύτερο.

Για να καταλάβουμε την ευρεία εφαρμογή αυτής της αντισυνταγματικής πρακτικής, αναφέρουμε ενδεικτικά ότι στο νομοσχέδιο που κατατέθηκε τον περασμένο Απρίλιο για τον νέο κώδικα δικαστικών υπαλλήλων, η κυβέρνηση κατέθεσε οκτώ τροπολογίες. Από αυτές οι έξι ήταν εκπρόθεσμες, ενώ όλες τους ρύθμιζαν, πάλι κατά παράβαση της νομοθεσίας, θέματα άσχετα με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου, όπως είναι ο αριθμός των εισακτέων στα ΑΕΙ, η αύξηση δημοσίων δαπανών για συντήρηση στρατιωτικού εξοπλισμού, ζητήματα συνταξιοδότησης, ο προϋπολογισμός δήμων, ο τρόπος διορισμού του Προέδρου της Αρχής Καταπολέμησης και Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες.

Οι έξι εκπρόθεσμες τροπολογίες είχαν συνολική έκταση 260 σελίδες, συμπεριλαμβανομένων συνοδευτικών κειμένων όπως οι αιτιολογικές εκθέσεις. Ο όγκος των ρυθμίσεων που ήρθαν στη Βουλή την τελευταία στιγμή δημιουργεί αμφιβολίες ως προς το αν οι βουλευτές πρόλαβαν να μελετήσουν σε βάθος τις τροπολογίες που κατατέθηκαν σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα πριν την ψήφιση του νομοσχεδίου. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι 2 από αυτές ήρθαν στη Βουλή την ημέρα της ψηφοφορίας και 4 μόλις μια μέρα νωρίτερα.

«ΕΚΠΡΟΘΕΣΜΟΣ»: Ένας απλός κανόνας διαφάνειας που δεν εφαρμόζεται

Παρά τη διαδεδομένη πρακτική των εκπρόθεσμων τροπολογιών, η Βουλή διαθέτει έναν απλό κανόνα διαφάνειας για την ανάδειξη αυτής της αντισυνταγματικής πρακτικής. Αυτός ο κανόνας προβλέπει ότι το έγγραφο της εκπρόθεσμης τροπολογίας που ανεβαίνει στην ιστοσελίδα του κοινοβουλίου συνοδεύεται με τη σήμανση «ΕΚΠΡΟΘΕΣΜΟΣ», ώστε οι πολίτες να γνωρίζουν εύκολα πότε μια τροπολογία κατατέθηκε και τελικά ψηφίστηκε κατά παράβαση του νόμου.

Ας πάρουμε ως παράδειγμα την τελευταία τροπολογία του νομοσχεδίου στον προαναφερόμενο νέο κώδικα δικαστικών υπαλλήλων. Αυτή κατατέθηκε από το υπουργείο Οικονομικών και ήταν εκπρόθεσμη, αφού ήρθε στη Βουλή το απόγευμα της ημέρας που ψηφίστηκε το νομοσχέδιο. Γι’ αυτό τον λόγο και το έγγραφό της συνοδεύτηκε από τη σήμανση «ΕΚΠΡΟΘΕΣΜΟΣ» στην πρώτη σελίδα της.

Μέσα από την ενημέρωση της κοινής γνώμης, η παραπάνω σήμανση θα μπορούσε να λειτουργήσει αποτρεπτικά στην κατάθεση εκπρόθεσμων τροπολογιών, αφού οι υπουργοί καλούνται να λογοδοτήσουν στους πολίτες και την αντιπολίτευση για τις αντισυνταγματικές πρακτικές τους.

Ωστόσο, αντί να ενισχύεται η εφαρμογή τέτοιων κανόνων διαφάνειας και λογοδοσίας σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η Βουλή και η κυβέρνηση δεν νομοθετούν σύμφωνα με τον νόμο, από τη μελέτη των τροπολογιών το Vouliwatch έφτασε στο συμπέρασμα ότι το κοινοβούλιο εφαρμόζει πλημμελώς ακόμα και αυτόν τον απλό κανόνα διαφάνειας.

Πράγματι, η Βουλή, για άγνωστο λόγο, έχει σταματήσει να σημειώνει με την παραπάνω σήμανση μεγάλο μέρος των τροπολογιών, παρότι αυτές είναι εκπρόθεσμες. Από την έρευνά μας προκύπτει ότι οι 52 από τις συνολικά 79 εκπρόθεσμες τροπολογίες του πρώτου εννιάμηνου του 2021, δηλαδή το 65,8%, δεν έφεραν τη σήμανση «ΕΚΠΡΟΘΕΣΜΟΣ» παρά τον εκπρόθεσμο και συνταγματικό χαρακτήρα τους.

Το αξιοσημείωτο είναι ότι η αποσιώπηση του εκπρόθεσμου των τροπολογιών είναι φαινόμενο έλλειψης διαφάνειας που εμφανίζεται στο νομοθετικό έργο όλο και πιο έντονα με την παρούσα κυβέρνηση. Από την έρευνα του Vouliwatch προκύπτει ότι ενώ το δεύτερο μισό του 2019, μετά την κυβερνητική αλλαγή που προέκυψε από τις εκλογές, όλες οι εκπρόθεσμες τροπολογίες έφεραν τη σήμανση «ΕΚΠΡΟΘΕΣΜΟΣ», αυτή η πρακτική διαφάνειας έπαψε να εφαρμόζεται αρχικά το 2020, κατά τη διάρκεια του οποίου εντοπίσαμε 8 εκπρόθεσμες τροπολογίες χωρίς τη σχετική σήμανση, για να εκτοξευθεί ο αριθμός τους σε 52 μόλις τους πρώτους εννέα μήνες του 2021.

Η παραπάνω πρακτική της Βουλής αποτελεί πλήγμα στη διαφανή λειτουργία της, δίνοντας στους πολίτες την εντύπωση ότι οι περισσότερες υπουργικές τροπολογίες είναι εμπρόθεσμες και νόμιμες, κάτι που ωστόσο δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα.

Γιατί οι εκπρόθεσμες τροπολογίες γίνονται νόμοι;

Εδώ εγείρεται το ερώτημα γιατί οι εκπρόθεσμες τροπολογίες γίνονται νόμοι, ενώ κατατίθενται κατά παράβαση της νομοθεσίας. Η απάντηση, η οποία εξηγεί και γιατί υπάρχει συστηματική παραβίαση των κανόνων για τις τροπολογίες, είναι η έλλειψη έννομων συνεπειών.

Πράγματι, η παραβίαση των διατάξεων του Συντάγματος και του Κανονισμού της Βουλής για τις τροπολογίες δεν επιφέρει καμία συνέπεια, επειδή δεν ελέγχεται δικαστικά. Αυτό δεν αφορά μόνο τις ρυθμίσεις για τις τροπολογίες, αλλά γενικά όλες τις οργανωτικές διατάξεις του Συντάγματος, συμπεριλαμβανομένων των διατάξεων που διαμορφώνουν τους κανόνες λειτουργίας της Βουλής.

Η έλλειψη έννομων συνεπειών για την παραβίαση των κανόνων λειτουργίας του κοινοβουλίου εδράζεται στη θεωρία των εσωτερικών θεμάτων της Βουλής, γνωστή και ως θεωρία των interna corporis, σύμφωνα με την οποία η παραβίαση των διαδικαστικού χαρακτήρα κανόνων που αφορούν στη διαδικασία παραγωγής νόμων δεν ελέγχεται από τα δικαστήρια, καθώς η νομοθετική εξουσία θα πρέπει να λειτουργεί ανεξάρτητα από τη δικαστική στο πλαίσιο της διάκρισης των εξουσιών.

Σύμφωνα με τον Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών, Σπύρο Βλαχόπουλο, τα δικαστήρια απέχουν από τον έλεγχο της παραβίασης των διατάξεων για τις τροπολογίες, επειδή σύμφωνα με την αντίληψη που κυριαρχεί σε αυτά, «ο δικαστής θα ελέγξει τυχόν παραβιάσεις των θεμελιωδών και ατομικών δικαιωμάτων, ωστόσο δεν θα ελέγξει τις διατάξεις του Συντάγματος που αφορούν στην οργάνωση και τη λειτουργία της Βουλής. Αυτή η νοοτροπία εδράζεται στην αντίληψη πως οι οργανωτικές διατάξεις του Συντάγματος έχουν να κάνουν με την άσκηση πολιτικής, στην οποίαν οι δικαστές δεν θα πρέπει να υπεισέρχονται».

Σε αυτή την αντίληψη οδηγεί και το γεγονός ότι η νομολογία κάνει μια τυπική ερμηνεία του άρθρου 74 παρ. 5 του Συντάγματος –όπου αναφέρεται ότι σε περίπτωση αμφισβήτησης γύρω από τα ζητήματα των τροπολογιών «αποφαίνεται η Βουλή»–, υποστηρίζοντας ότι μόνο η Βουλή μπορεί να κρίνει τα θέματα των τροπολογιών.

Παρόλα αυτά, η παραπάνω αντίληψη έχει δεχτεί κριτική, υπό την έννοια ότι στην περίπτωση του ελέγχου του εκπρόθεσμου των τροπολογιών, δεν έχουμε να κάνουμε με την είσοδο του δικαστή σε θέματα πολιτικής, ούτε έχουμε να κάνουμε με τα εσωτερικά θέματα λειτουργίας του κοινοβουλίου υπό την έννοια των interna corporis, τα οποία παραμένουν μη ελεγκτέα. Αντίθετα, αυτό που ζητάται είναι ο έλεγχος του περιεχομένου του Συντάγματος και κατά πόσον ο νόμος τυγχάνει εφαρμογής από τα κόμματα.

Κατά τον καθηγητή Σπ. Βλαχόπουλο,

«αυτό δεν είναι ζήτημα πολιτικής, είναι ζήτημα ασφάλειας δικαίου, που συνδέεται άρρηκτα με την έννοια του κράτους δικαίου». 

«Απαξίωση του Κοινοβουλίου αλλά και του Συντάγματος»

Είναι αξιοσημείωτο ότι σε νομικό άρθρο του το 2012 («Η οικονομική κρίση ως στοιχείο απορρύθμισης της ιεραρχίας των πηγών του δικαίου: Νομοτέλεια ή άλλοθι», Νομικό Βήμα, Δεκέμβριος 2012) ο Καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου και νυν υπουργός Επικρατείας Γιώργος Γεραπετρίτης είχε στηλιτεύσει την πρακτική των εκπρόθεσμων τροπολογιών.

Μιλώντας για «απαξίωση του Κοινοβουλίου αλλά και του Συντάγματος», ο κ. Γεραπετρίτης σημείωσε τότε ότι ελάχιστοι νόμοι «πληρούν τις εκ του Συντάγματος προϋποθέσεις της συνοχής όπως επιβάλλει το άρθρο 74 παρ. 5», άρθρο που περιλαμβάνει και τις ρυθμίσεις για τις τροπολογίες. Κατά τον ίδιο, μία από τις εκφάνσεις της υποβάθμισης του νομοθετικού έργου είναι «η µαζική κατάθεση ετερόκλητων τρο̟πολογιών της τελευταίας στιγµής, για τις οποίες κατά κανόνα απαιτείται από τους βουλευτές της κυβερνητικής πλειοψηφίας να συνταχθούν, χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής ε̟πεξεργασίας ή ελέγχου».

Μάλιστα, στη νομική του ανάλυση ο νυν υπουργός Επικρατείας έκανε ένα ακόμη βήμα, χαρακτηρίζοντας τη θεωρία του ανέλεγκτου των interna corporis «ξεπερασμένη», ενώ άσκησε κριτική στην κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η οποία, «έχοντας την ασφάλεια ότι οι διαδικαστικοί τύποι δεν θα υποστούν τη βάσανο του δικαστικού ελέγχου συνταγµατικότητας, αισθάνεται πολύ µικρότερο το βάρος των συνταγµατικών ορίων που έχουν τεθεί στην κοινοβουλευτική διαδικασία».

Δείτε τα στοιχεία της έρευνας και κατεβάστε το αρχείο, εδώ.